1. INTRODUÇÃO

Neste trabalho, de forma abreviada, aborda-se a necessidade da regulamentação do lobby no Brasil com forma de estabelecer balizas legais ao grau de influência exercida pelos grupos de interesse nas agendas governamentais, coibir a participação dos grupos de pressão no processo, prevenindo assim a corrupção e a falta de transparência nas tomadas de decisões pelos agentes públicos.

No atual modelo de Estado o lobby é desempenhado, democraticamente, por grupos de interesse que uma vez associados procuram proteger seus interesses e posições políticas, assim como buscam angariar o máximo de benefícios, influenciando ostensivamente o processo decisório estatal por meio de informações, dados e subsídios legais que embasem o posicionamento pretendido.

Por outro lado, é indiscutível que existem grupos de pressão formados por indivíduos que buscam a qualquer custo obter os resultados pretendidos por seus associados, valendo-se, por vezes, de expedientes que tendem a dificultar a transparência das ações e favorecendo a corrupção.

Decerto, a falta de uma regulamentação do lobby é uma das principais razões pelas quais a opinião pública tenda a confundir a atividade do lobista com a corrupção no sistema político e nos Governos. Em favor desta percepção milita o desconhecimento de que enquanto os grupos de pressão se utilizam de estratagemas para atingir seus objetivos, os grupos de interesse através do lobby diligenciam no sentido de fornecer o maior número de informações determinantes na tomada de decisões dos agentes políticos e influenciar, licitamente, os rumos da agenda governamental.

Por isso, não só a participação de grupos de interesse, mas também a interferência de grupos de pressão na elaboração e adoção das políticas públicas, assim

1 Mestrando no Mestrado Profissional em Direito Econômico e Desenvolvimento no Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP). Advogado. E-mail: livelton@hotmail.com.

como nas agendas de governo, têm sido objeto de constante estudo pelos cientistas políticos, sociólogos e juristas, que buscam mensurar o nível da influência exercida pelos grupos de interesse, através do lobby, nas decisões dos agentes públicos.

Mesmo assim, é incontestável que a atual organização da sociedade e do sistema político brasileiro trazem na sua essência comportamentos tendenciosos ao fomento da corrupção e da falta de transparência nas decisões políticas, que em muitos casos é promovida pelos próprios grupos de interesse.

A despeito da Constituição Federal garantir o direito a livre associação, o direito de reunião, o direito de representação coletiva, a liberdade de expressão, a liberdade de manifestação do pensamento, o direito a informação, o direito de petição e o dever de resposta dos órgãos do governo, não existe qualquer legislação que regulamente o lobby e atividade do lobista. Em linhas gerais a existência de tais direitos no texto carta Magna permitiria a atividade influenciadora desempenhada republicanamente por grupos de interesse, mas, mesmo assim, o Estado é nitidamente carente de uma regulamentação legal do lobby.

Desta forma, é fundamental que se regulamente o lobby no Brasil, não só como forma de legalização da atividade, mas também como meio de delimitar os níveis de influência exercida pelos grupos de interesse, sempre buscando, com a normatização, prevenir a ocorrência de fatos ilícitos, a falta de transparência na tomada de decisões, assim como coibir a danosa interferência de grupos de pressão no sistema político e nas diversas esferas de Governo.

2. DEFINIÇÕES DE LOBBY

Na expressão de Norberto Bobbio (2000) lobby, como indica a própria expressão, trata-se do corredor dos edifícios parlamentares e do ingresso dos grandes hotéis, onde frequentemente residem os parlamentares. Trata-se de uma atividade, ou melhor, de um processo, mais do que de uma organização. É o processo por meio do qual os representantes de grupos de interesses, agindo como intermediários, levam ao conhecimento dos legisladores ou dos decision-makers os desejos de seus grupos. Lobbying é portanto e sobretudo uma transmissão de mensagens do Grupo de pressão aos decision-makers, por meio de representantes especializados (em alguns casos, como nos

Estados Unidos, legalmente autorizados), que podem ou não fazer uso da ameaça de sanções.

Segundo MANCUSO (2011) a expressão lobby há muito já foi incorporada ao dicionário coloquial dos brasileiros como sendo a defesa de interesses diante de qualquer indivíduo que pode tomar uma decisão; já para GRAZIANO (1997) o lobby é “a representação política de interesses em nome e em benefício de clientes identificáveis por intermédio de uma panóplia de esquemas que, em princípio, excluem a troca desonesta de favores”.

FARHAT (2007) assevera que a palavra lobby tem o mesmo significado em todos os países ocidentais, qual seja:

“Lobby é toda a atividade organizada, exercida dentro da lei e da ética, por um grupo de interesses definidos e legítimos, com o objetivo de serem ouvidas pelo poder público para informá-lo e dele obter determinadas medidas, decisões, atitudes.” (FARHAT, 2007, p. 49-50)

Já SANTOS (2007) afirma que:

“[…] lobby indica a atuação (lobbying) de um grupo de pressão (lobby group) por meio de indivíduos (lobbyists) com vistas a apresentar demandas aos tomadores de decisões públicas, fornecer dados e informações, exercer influência, promover o convencimento ou constrangimento e, finalmente, obter decisões favoráveis aos seus interesses ou reivindicações.” (SANTOS, 2007, p. 87)

Para BUENO o lobby é considerado normal em um regime democrático, porque os grupos organizados (empresas, entidades ou movimentos sociais) têm o direito (e até o dever) de se empenhar na defesa dos interesses que defendem ou das ideias que professam. Infelizmente, dada a fragilidade da classe política (com uma conduta ética quase sempre reprovável) e o jogo do Governo (que se rende a grupos para obter vantagens), o lobby, enquanto prática, tem sido desvirtuado, identificado como abuso de poder (econômico, sobretudo), corrupção e tudo o que há de mais deplorável no relacionamento humano e comercial.

Já OLIVEIRA afirma que o lobby é o desempenho da atividade que procura ingresso aos agentes políticos afim de que eles conheçam as ações de certos componentes da sociedade, utilizando pessoas (lobistas) e seus respectivos meios de relação juntamente às entidades do Legislativo.

3. Conceitos de Grupos de Interesse, Grupos de Pressão e Lobby

Comumente nos estudos realizados sobre os influenciadores das decisões políticas, equivocadamente são utilizadas como sinônimas as seguintes expressões: Grupos de interesse, grupos de pressão e lobby. São nítidas as diferenciações existentes entre as expressões, as quais serão tratadas neste tópico.

Sobre o conceito de grupos de interesse BOBBIO (2000, p. 564) destaca que, para Truman, é “qualquer grupo que, à base de um ou vários comportamentos de participação, leva adiante certas reivindicações em relação a outros grupos sociais, com o fim de instaurar, manter ou ampliar formas de comportamento que são inerentes às atitudes condivididas”.

Em estudo conduzido pelo Centro Universitário de Brasília (UniCEUB)2 encontra-se como conceito de grupo de interesse “o conjunto de pessoas que compartilhando dos mesmos interesses e pensamentos, buscam um mesmo propósito. Porém, não necessariamente irão usar de um comportamento tático, estratégico e planejado para influenciar diretamente o Poder Público. Os grupos de interesse ligam pessoas com determinadas filosofias e aspirações, mas que podem permanecer em um estado de inércia, sem nunca adotar uma postura de pressão política”.

Já sobre a expressão grupos de pressão BOBBIO (2000, p. 564) indica, ao mesmo tempo, a existência de uma organização formal e a modalidade de ação do próprio grupo em vista da consecução de seus fins: a pressão. Entendemos por pressão a atividade de um conjunto de indivíduos que, unidos por motivações comuns, buscam, através do uso de sanções ou da ameaça de uso delas, influenciar sobre decisões que são tomadas pelo poder político, seja a fim de mudar a distribuição prevalente de bens, serviços, honras e oportunidades, seja a fim de conservá-la frente às ameaças de intervenção de outros grupos ou do próprio poder político.

Necessário, ainda, diferenciar as duas expressões acima conceituadas do termo lobby.

Conceitualmente lobby seria o conjunto de atividades exercidas pelos grupos de pressão com a finalidade de literalmente pressionar, convencer, induzir os detentores do

2 BRASIL. Ministério da Justiça. Secretaria de Assuntos Legislativos. GRUPOS DE INTERESSE (LOBBY): A possibilidade de regulação jurídica no Brasil. Brasília: SAL/MJ, 2009. (Série Pensando o Direito, n. 08). Disponível em: http://pensando.mj.gov.br/wp- content/uploads/2015/07/08Pensando_Direito1.pdf. Acesso em: 22 mai. 2022.

poder político a adotarem uma agenda política e elaborar normas que favoreçam aos seus próprios interesses.

Para Esparcia (2013), nem sempre os grupos de pressão têm condições de exercer uma atividade direta de influência sobre os tomadores de decisão, utilizando-se de seus próprios meios materiais, pessoais e simbólicos. O mesmo ocorre com as empresas privadas com escassos ingressos ou poder econômico, que não possuem suficiente força para exercer a influência necessária para obtenção de seus objetivos.

Sendo assim, na medida em que estes sujeitos não conseguem exercer pressão ou influência direta sobre os agentes públicos diretamente estes se servem de intermediários especialistas em lobby para que estes desempenhem este papel, exercendo direta e indiretamente pressões sobre os decision-makers. Não raramente estes profissionais da influência são contratados por diversos grupos ou pessoas que defendem os mais variados interesses.

4. DA REGULAMENTAÇÃO DO LOBBY

Ao que tudo indica a regulamentação do lobby é preocupação antiga no Brasil, tanto que indiretamente existem diversas normas que de forma indireta trataram sobre a matéria, contudo sem enfrentar diretamente a disciplina do exercício do lobby, nem muito menos de impor limites a articulação dos grupos de interesse, como exemplo das tentativas de disciplinamento da matéria temos os arts. 332 e 333, respectivamente, do Decreto-Lei no 2.848/1940 (Código Penal), que tornam típicas, respectivamente as condutas do tráfico de influência e da corrupção ativa, o Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados (Resolução no 47/ 2013), Código de Ética e Decoro Parlamentar do Senado (Resolução no 20/1993), Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal (Decreto no 1.171/1994), a Lei de Conflito de Interesses (Lei no 12.813/2013), o já revogado Decreto no 4.334/2002 que disciplinava as audiências concedidas a particulares por agentes públicos em exercício na Administração Pública Federal direta, nas autarquias e fundações públicas federais.

Desde 1984, quando o então senador Marco Maciel apresentou a primeira proposta de regulamentação do lobby ao Congresso Nacional, sob a forma do Projeto de Lei no 25/1984, inúmeros projetos já tramitaram sem sucesso pelo Congresso Nacional. De uma análise das diversas proposições legislativas sobre o tema observam-se uma preocupação principal com as exigências a serem cumpridas pelos grupos de interesse e pelos lobistas para o desempenho da atividade, enquanto não se observa qualquer

convergência quanto ao âmbito da regulamentação, já que enquanto umas se preocupam apenas com o Poder Legislativo, outras buscam disciplinar a matéria no âmbito dos três poderes (Executivo, Judiciário e Legislativo), muitas outras buscaram ainda a disciplina nos âmbitos das administrações públicas municipal, estadual e federal, tendo como único ponto em comum os diversos projetos o fato de nenhum ter obtido êxito e entrado em vigor.

LIBARDI assevera que hoje, podemos dizer que o lobby é amplamente praticado no Brasil, principalmente nos chamados “corredores do poder”, ainda que de forma velada e à margem do sistema ordinário de tomada de decisão. Contudo, em que pese o seu exponencial desenvolvimento, o sistema normativo brasileiro ainda é carente de uma disciplina eficaz e esclarecedora sobre a matéria. Sabemos que o Direito, assim como a existência e a efetividade das normas jurídicas positivadas que o compõe, não consegue preceder ao fato social. No entanto, a dimensão que a atividade do lobby assumiu no cenário político atual demanda uma atuação tendente a disciplinar e legitimar a atividade condizente com a sua importância para a realização do Estado Democrático de Direito. Afora esse vazio normativo, constata-se que a atividade ainda é erroneamente associada à prática de condutas delituosas ou antiéticas. Sem razão legítima, a expressão “lobby” é utilizada para fazer referência a condutas marginais de corrupção, tráfico de influência, improbidade administrativa, fraude em licitações públicas, crimes contra a ordem econômica e tributária, além de crimes eleitorais, principalmente os relativos ao financiamento de campanhas.

Afirma OLIVEIRA (2015) que o exercício do lobby demanda custo, sendo este por vezes elevado. Essa situação pode levar a um desequilíbrio na representação de interesses, o que acentuaria as divisões sociais. Com efeito, uma possível regulamentação deve levar em consideração a possibilidade de conferir e implementar igualdade de condições para os diversos grupos antagônicos envolvidos, de forma que todos os segmentos sociais possam contribuir com igualdade de condições e o tomador da decisão conheça e tenha acesso à pluralidade de interesses envolvidos.

Para Felipe Ferreira Libardi o sistema jurídico brasileiro já possui leis penais e administrativas aptas a disciplinar as atividades dos grupos de pressão e punir os eventuais desvios praticados. Para eles, basta assegurar a observância e conferir efetividade à legislação já vigente.

Fato notório é de que o exercício do lobby, além de há muito estar presente nas diversas esferas de poder do Estado brasileiro, é uma importante ferramenta de um Estado

Democrático que busca dar voz aos mais variados grupos de interesse para que estes tenham oportunidade de defender seus interesses legítimos. O que não se pode é perder de vista que a autorregulação também não se mostra eficaz ao passo que não se pode esperar que indivíduos ávidos por verem prevalecer seus próprios interesses, dispostos a investir tempo e dinheiro em suas proposições, ajam com a necessária transparência quando em contato com os tomadores de decisão.

Assim, o Brasil deveria definir claramente, através de legislação específicas os termos lobby, grupos de interesse e grupos de pressão, definido critérios objetivos para a atuação de cada um dos atores deste processo, não só sancionando os excessos, mas regulamentando a atividade dos lobistas, os limites de atuação dos grupos de interesse e dos grupos de pressão, evitando assim comportamentos à margem da lei. Outro ponto importante é que sejam disciplinadas condutas hábeis a trazer a transparência necessária a essa atividade.

Enfim, não se pode confundir a regulamentação do exercício do lobby com um simples cadastro de lobistas, disciplinando o acesso destes as repartições públicas e acesso aos agentes públicos. Ao revés com a regulação da atividade deve-se buscar o fortalecimento das instituições democráticas brasileiras com uma maior e mais efetiva participação da sociedade civil no processo decisório, o que consequentemente vai trazer um aumento da transparência, da legitimidade e uma diminuição das práticas corruptas.

5. CONCLUSÃO

Fato notório e inconteste é o de que o exercício do lobby por grupos de interesse tem papel de relevo nas sociedades democráticas, uma vez que traz aos tomadores de decisão conhecimento técnico e especializado sobre a matéria que esta sujeita a decisão, garantindo ampla participação aos mais diversos grupos sociais que lícita e legitimamente visam garantir a satisfação de seus interesses.

Contudo, deve-se buscar ao máximo a transparência no processo, uma vez que o contato entre agentes do poder público e representantes de grupos de interesse sem a necessária transparência torna-se terreno fértil para a corrupção.

Como se observa não a solução para o problema não reside na autorregulação, e, nem muito menos na ausência de regulamentação da atividade do lobby, o que torna a atividade legitima é uma legislação clara que defina objetivamente o que é lobby, qual o seu papel e quais os limites de atuação dos grupos de interesse no processo decisório,

estabelecendo-se severas punições aos corruptos é o mínimo necessário para que se possa garantir o correto funcionamento das instituições em um Estado Democrático.

REFERÊNCIAS

MANCUSO, W. P.; GOZETTO, A. C. O. Lobby: instrumento democrático de representação de interesses?. Organicom, [S. l.], v. 8, n. 14, p. 118-128, 2011. DOI: 10.11606/issn.2238-2593.organicom.2011.139088. Disponível em: https://www.revistas.usp.br/organicom/article/view/139088 . Acesso em: 23 mai. 2022.

GRAZIANO, Luigi. O Lobby e o Interesse Público. Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo, v. 12, n. 35, out. 1997. Disponível em: https://doi.org/10.1590/S0102-69091997000300009. Acesso em: 20 mai. 2022.

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